Rzeczą oczywistą jest jawność zarobków (i dodatków finansowych) burmistrza, zastępcy, sekretarza i skarbnika, choćby w myśl „Ustawy o dostępie do informacji publicznej”. Mimo to często nie dostajemy (tzn. radni opozycyjni i redakcja) odpowiedzi na nasze pytania albo dostajemy je z zastrzeżeniami, że niekoniecznie możemy je publikować przed złożeniem prośby o pozwolenie – w nawiązaniu do tzw. „informacji przetworzonej” lub „wtórnej”. Bywają też sugestie, by uzasadnić pytania w kontekście interesu społecznego. Publikować takie informacje oczywiście można. Natomiast pytani ewidentnie przyjęli postawę oblężonej twierdzy, choć do tej pory żaden z nich nie udowodnił, że zadawane przez nas pytania są bezzasadne. Bo są merytoryczne. To sytuacja bez precedensu. Dlatego publikujemy profesjonalną interpretację prawną dotyczącą tych zagadnień.
***
Prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 61 Konstytucji RP w odniesieniu do charakterystyki tego uprawnienia konkretyzuje przepis ust. 2 tegoż artykułu, gdzie stwierdza się, że obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Dopełnieniem konstytucyjnego przepisu jest art. 3. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 określił prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej. Czyli należy przyjąć, że prawodawca ukształtował podział informacji publicznych na: nieprzetworzoną, określaną często „prostą” i informacją „przetworzoną”.
Należy przyjąć, że informacja nieprzetworzona, czyli prosta, to informacja, która nie ulega zmianie przed udostępnieniem, a samo jej udostępnienie w sposobie i formie wnioskowanej nie jest czasochłonne dla organu udostępniającego. W uproszczeniu – będą to z reguły udostępnienia kopii dokumentów urzędowych mających status informacji publicznej.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej prostej jest to, że informacji przetworzonej organ wprost w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowa jakościowa informacja (np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – NSA, w Warszawie z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 1727/09). Z reguły informacja przetworzona powstaje w wyniku dokonanych opracowań na podstawie wielu informacji prostych. Takimi informacjami będą wszelkiego rodzaju analizy, tabele, zestawienia sumaryczne itp. Żądanie uprawnionego o takie informacje wymagać już będzie po stronie udostępniającego dużego wysiłku i dodatkowych czynności zmierzających do opracowania tej informacji, gdyż żądana informacja nie istnieje w chwili złożenia wniosku przez wnioskodawcę. Na potrzeby wykonania wniosku musi ona dopiero być stworzona w oparciu o informacje proste. Jednak udostępnienie informacji przetworzonej prawodawca zastrzegł warunkiem wykazania, że ta informacja niezbędna jest wnioskodawcy w sprawach szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Potwierdzeniem tego jest wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008 roku, sygn. akt I OSK 521/2007, LexPolonica nr 2054107, gdzie stwierdza się, że: „Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji prostej, dostępnej bez wykazania interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego”.
Odnosząc się do samego wykazania interesu publicznego przy żądaniu dostępu do informacji publicznej za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 roku (sygn. akt 1197/2009, LexPolonica nr 2145073) należy stwierdzić, że: „Interes publiczny należy do pojęć niedookreślonych, nie posiada zwartej i zapisanej formuły. Jednakże jest pojęciem węższym znaczeniowo od pojęcia interesu społecznego o odnosi się swej istocie do sprawa związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, związanej szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Zatem interes publiczny w zakresie udzielania informacji publicznej przez organy administracji publicznej istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa”, gdyż (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 roku, sygn. akt IOSK 57/2009, LexPolonica nr 2144936): „Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest, aby każdy miał do niej dostęp (art. 2 ust. 1 i 2) bez wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, ale jednocześnie ustawa ta wprowadza wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1), gdy będzie dotyczyło to informacji przetworzonej. Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla organów samorządu terytorialnego”
Zarówno Konstytucja (art. 61 ust. 2) jak i u.d.i.p. (art. 3 ust. 1 pkt 2) gwarantuje każdemu prawo dostępu do dokumentów urzędowych. Co należy rozumieć przez pojęcie „dokument urzędowy” wyjaśnia art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdzie stwierdza się, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z przepisu tego wynika, że dokument urzędowy (aby za taki został uznany) musi być sporządzony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego. Kto jest funkcjonariuszem publicznym w odniesieniu do samorządu definiuje ustawa z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (Dz.U. z 2016 r., poz. 1137) w art. 115 § 13 pkt 4, gdzie stwierdza się, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Duże znaczenie dla praktycznego określenia, co jest dokumentem, ma także określenie ustawodawcy w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., iż dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ze stwierdzeń tych jednoznacznie wynika, że dokumentem urzędowym jest nie tylko ten dokument, który „uzewnętrzniono” poprzez jego przekazanie do innego podmiotu, ale także ten sporządzony na „własne potrzeby” przez organ.
W odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji o podanie wysokości wynagrodzenia wraz z wyszczególnieniem jego składników imiennie wymienionych funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowi to informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego.
Wskazać również należy, że podniesiony w sprawie art. 33 ustawy o finansach publicznych, określający zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazuje jedynie, że wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu – właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym, związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (I OSK 1783/18 – Wyrok NSA z 05.12.2019 r.).
Konkludując, przyznanie nagrody dla pracownika urzędu gminy będącego w rozumieniu przepisów prawa funkcjonariuszem publicznym jest informacją publiczną nieprzetworzoną (prostą), gdyż informacja ta istniała w chwili złożenia wniosku i nie musiała być wytwarzana na potrzeby wniosku oraz podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na wniosek, bez konieczności wykazywania interesu publicznego przez wnioskodawcę.
Fot. pixabay.com
